打捆开展综合性项目是特许经营模式未来发展的重要方向

《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号，简称“PPP新机制”）出台后，使用者付费项目毋庸置疑已经成为了未来特许经营模式的必要性、合规性要求。

但是，经历了过去长达十年的旧PPP模式与特许经营模式的双重洗礼后，尽管基础设施和公用事业领域涉及的项目种类繁多，但能够符合传统形式上的单体“使用者付费”性质的项目（例如供热水气等）已经相形见绌。我们认为，在特许经营的新时代里，以“打捆”形式开展综合性项目必将有效弥补单体项目，成为特许经营模式的重点发展方向。

一、“打捆”开展综合性项目的概念

“打捆”开展综合性项目，从字面意思看，是指将若干单体子项目打包形成综合性项目，以特许经营模式加以实施（我们将此类项目简称为“综合性特许经营项目”）。但就其内涵来说，远非表面含义一样能够让人直观理解。在此，我们对综合性特许经营项目的概念进行如下阐述：

1、子项目类型与整体项目的关系

综合性特许经营项目是一种拟制性特许经营项目，尽管由众多子项目构成的，但是该项目仍然被视为一个整体。因此，各子项目必须与整体项目充分融合，不能说任意某一个子项目都有资格被应征入伍（关于此问题，我们将在下文中阐述，此处不再赘述）。相比之下，若不采用特许经营模式，而完成出于满足资金平衡的角度，对子项目与整体项目的紧密关系和性质融合度将不须过度要求（当然，EOD模式之类的国家有明确要求的除外）。

2.综合性项目的设立初衷在于公益性

虽然综合性项目的子项目众多并具有一定的复杂性，但是作为特许经营项目，本质上仍然与单体项目具有相同的公益属性，其主要功能和目标仍然在于维护或实现公共利益、保障公共安全等方面。如果脱离开这种公益属性，那么这种综合性项目将不能被认定为特许